4. De aanzet voor gecoördineerde actie op alle niveaus
Om een dergelijke ingrijpende transformatie van de Europese economie in goede banen te leiden, moet er een beleidskader zijn dat het mogelijk maakt om innovatie te ondersteunen en veranderingen te begeleiden. Om de uitdagingen in de wereld na de pandemie het hoofd te bieden, zullen innovatieve producten en diensten, nieuwe bedrijfsmodellen en een goed voorbereide en flexibele beroepsbevolking nodig zijn.
De investeringen die nodig zijn om de dubbele transitie te voltooien en de veerkracht te vergroten, moeten in de eerste plaats afkomstig zijn van de particuliere sector. Vandaar de noodzaak ten volle gebruik te maken van de zakelijke kansen die de eengemaakte markt biedt om bedrijven te starten en uit te breiden en het potentieel van de kapitaalmarktenunie te benutten voor een efficiëntere toewijzing van middelen binnen de Unie. Voor de lidstaten is een sleutelrol weggelegd bij het wegnemen van belemmeringen in verband met de omzetting, uitvoering en toepassing van EU-wetgeving, lange en complexe administratieve procedures, regelgevingsonzekerheid, versnippering, complexe belastingstelsels en een zwak ondernemingsklimaat. Ander transversaal beleid, zoals het belasting-, handels- en concurrentiebeleid, draagt bovendien ook bij tot een gunstig ondernemingsklimaat in de Unie en helpt investeringen aan te trekken.
Een sterke en efficiënte kapitaalmarktenunie en bankenunie zijn nodig om de stroom particulier geld te mobiliseren die nodig is om de dubbele transitie te ondersteunen 39 . De investeringen die nodig zijn voor het herstel en de dubbele transitie zijn dermate omvangrijk dat zij een sterke en concurrerende banksector en goed functionerende, diepe en geïntegreerde kapitaalmarkten vereisen. Zij ondersteunen de dubbele transitie door ondernemingen, met inbegrip van kmo’s, zichtbaarder te maken voor investeerders, de toegang tot publieke markten te ondersteunen en meer langetermijn- en aandelenfinanciering aan te moedigen, onder meer via InvestEU. De toegang tot financiering voor ondernemingen in het algemeen en kmo’s in het bijzonder kan worden verbeterd door de bankenunie te voltooien en kapitaalmarkten te ontwikkelen zodat de financieringsbronnen worden gediversifieerd, en door belemmeringen voor grensoverschrijdende financiële diensten weg te nemen. Om de vruchten van geïntegreerde kapitaalmarkten te plukken, is het belangrijk de kapitaalmarktenunie te voltooien door de maatregelen die de Commissie vorig jaar heeft voorgesteld en de nieuwe voorstellen die dit jaar zullen worden ingediend, snel goed te keuren en uit te voeren. De Commissie is met name voornemens voorstellen in te dienen om de administratieve rompslomp te verminderen voor bedrijven die geld willen aantrekken op de publieke markten van de EU en om bepaalde aspecten van insolventiekaders en -procedures te harmoniseren.
Het kader voor duurzame financiering zal particuliere investeringen in duurzame economische activiteiten, bedrijven en projecten doen toenemen. De nieuwe strategie voor duurzame financiering 40 bevat een reeks maatregelen om ervoor te zorgen dat het financiële stelsel de transitie naar duurzaamheid ten volle ondersteunt. Zij is sterk afhankelijk van de EU-taxonomie 41 , die bedrijven, investeerders en beleidsmakers criteria biedt om te bepalen welke economische (transitie-)activiteiten substantieel bijdragen aan de verwezenlijking van klimaat- en milieudoelstellingen. Zij omvat ook maatregelen om de transparantie van duurzame investeringen te bevorderen, retailbeleggers en kmo’s sterker te doen staan en duurzaamheidsrisico’s beter te integreren in het financiële stelsel. Daarnaast heeft de Europese Centrale Bank op basis van haar evaluatie van de strategie overeenstemming bereikt over een ambitieus stappenplan om bij haar werkzaamheden rekening te houden met klimaatverandering. Om duurzame projecten in het kader van de faciliteit voor herstel en veerkracht te financieren, geeft de Commissie bovendien groene obligaties uit in het kader van NextGenerationEU, waardoor de markt voor duurzame financiering verder wordt versterkt.
Hoewel particuliere middelen het grootste deel van de investeringen zullen uitmaken, kan overheidsinterventie in bepaalde gevallen nodig zijn om de juiste stimulansen te creëren en belemmeringen voor innovatie weg te nemen. Koolstofbeprijzing via het EU-emissiehandelssysteem (EU-ETS) en milieubelastingen zijn essentieel om huishoudens en bedrijven de juiste prijssignalen te geven. Regelgeving kan ook een gelijk speelveld creëren (bv. het voorstel voor een batterijenverordening). Normen kunnen de transparantie bevorderen en de marktrisico’s verminderen, terwijl het beleid inzake intellectuele eigendom innovatie beschermt en investeringen ondersteunt 42 .
Overheidsinvesteringen kunnen een katalysator zijn voor particuliere investeringen. Dat kan met name door kmo’s betere toegang te geven tot financiering en risicokapitaal, particuliere investeringen te sturen en aan te trekken, de risico’s van innovatieve projecten te verminderen, marktfalen te verhelpen en nauwere banden tussen onderzoeksinstellingen en bedrijven te bevorderen. Zo zijn er bij de productie van microprocessoren hoge toetredingsdrempels en aanzienlijke vaste kosten. Dit kan in kritieke gebieden de toepassing van overheidssteun rechtvaardigen, onder strenge voorwaarden. Overheidssteun moet echter specifiek gericht zijn op projecten met een duidelijke toegevoegde waarde, om te voorkomen dat particuliere investeringen worden verdrongen en de overheidsfinanciën gezond te houden.
Net als bij het handhaven van een gelijk speelveld en het ondersteunen van de innovatie en groei van bedrijven is voor het mededingingsbeleid van de EU in dit verband een belangrijke rol weggelegd. Het in stand houden van concurrentie draagt bij tot de veerkracht en het concurrentievermogen van onze bedrijven op de wereldmarkten. Tijdens de pandemie bood de tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun de lidstaten de nodige flexibiliteit om de economie in deze moeilijke tijden te ondersteunen. De nieuwe richtsnoeren inzake staatssteun op het gebied van klimaat, energie en milieu zijn bedoeld om de lidstaten te ondersteunen bij de verwezenlijking van de doelstellingen van de Europese Green Deal. Bovendien is de Commissie bezig met een ongekend grondige herziening van de mededingingsregels om ervoor te zorgen dat deze geschikt zijn voor het beoogde doel. In dit verband heeft zij richtsnoeren geactualiseerd voor de overheidsfinanciering van belangrijke projecten van gemeenschappelijk Europees belang (IPCEI’s) 43 . Om innovatie en het nemen van risico’s te stimuleren, 44 zijn in de herziene richtsnoeren voor risicofinanciering de regels verduidelijkt op grond waarvan de lidstaten de toegang tot financiering voor start-ups, kmo’s en ondernemingen met een middelgrote kapitalisatie kunnen ondersteunen 45 .
Overheidsinvesteringen mogen niet ten koste gaan van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Wat dat betreft is het met name zaak de houdbaarheid van de schuld te waarborgen door middel van een geleidelijke en hoogwaardige begrotingsaanpassing en economische groei. De bevordering van investeringen en hervormingen moet integraal deel uitmaken van een geloofwaardige begrotingsstrategie voor de middellange termijn die de houdbaarheid van de begroting waarborgt. In dit verband zal het van belang zijn de samenhang tussen het begrotings-, het investerings- en het hervormingsbeleid in de lidstaten en op EU-niveau te bevorderen. Deze kwesties worden besproken in het kader van de lopende evaluatie van de Europese economische governance.
Het ondersteunen van het herstel en de economische transformatie van de EU-economie op een wijze die aansluit bij de dubbele transitie is ook een belangrijke doelstelling van het handelsbeleid van de Unie. Naast het verlenen van toegang tot markten moet het handelsbeleid bedrijven en burgers in de EU beschermen tegen oneerlijke handelspraktijken, onder meer met behulp van handelsbeschermingsinstrumenten en andere innovatieve instrumenten, zoals het antidwanginstrument.
Van EU-investeringen gaat een belangrijk signaal uit. De EU-begroting is, samen met het tijdelijk herstelinstrument NextGenerationEU, waarvan de faciliteit voor herstel en veerkracht de spil vormt, goed voor 2,018 biljoen EUR, en zorgt daarmee voor een aanzienlijke slagkracht ter ondersteuning van langetermijngroei 46 . Via de besprekingen over de nationale plannen heeft de faciliteit voor herstel en veerkracht er in hoge mate aan bijgedragen dat de hervormings- en investeringsprioriteiten van de EU en de lidstaten op een reeks gemeenschappelijke doelstellingen zijn afgestemd. NextGenerationEU zal de gevolgen van de pandemie helpen verzachten en tegelijkertijd de transformatie van de economie en de dubbele transitie ondersteunen. Tegelijkertijd versterken leningen voor NextGenerationEU de internationale rol van de euro en de kapitaalmarkten van de EU.
De faciliteit voor herstel en veerkracht biedt stimulansen voor hervormingen en steun voor financiering voor de belangrijkste prioritaire gebieden van de groene en de digitale transitie tot 2026. De RRF-verordening 47 schrijft voor dat elke lidstaat minstens 37 % van de totale toewijzing in zijn herstel- en veerkrachtplan moet besteden aan klimaatdoelstellingen en 20 % aan digitaliseringsdoelstellingen. De faciliteit voor herstel en veerkracht zorgt niet alleen voor groene en digitale investeringen, maar biedt ook cruciale steun voor sociaal beleid, ter bevordering van inclusieve groei, sociale en territoriale cohesie, gezondheidszorg en strategieën voor de volgende generaties. Onderstaande afbeelding laat zien welk bedrag aan elk van de zes pijlers van de faciliteit voor herstel en veerkracht is toegewezen. De toezeggingen van de lidstaten om hervormingen door te voeren, is kenmerkend voor de opzet de faciliteit voor herstel- en veerkracht en de hervormingen vertegenwoordigen bijna een derde van alle maatregelen die zijn opgenomen in de plannen voor herstel en veerkracht van de lidstaten. Zij zijn van cruciaal belang om de juiste randvoorwaarden te scheppen voor investeringen en snellere en grotere effecten te genereren, met inbegrip van grensoverschrijdende groei-effecten. Momenteel blijven grote bedragen aan RRF-leningen beschikbaar, wat de mogelijkheid biedt om verdere steun te verlenen aan lidstaten die ervan gebruik wensen te maken.
Grafiek 3: Aandeel van de middelen voor herstel en veerkracht voor elke beleidspijler 48
Bron: diensten van de Commissie. De bedragen hebben betrekking op de 22 in 2021 goedgekeurde plannen voor herstel en veerkracht.
Legenda: de donkergekleurde delen van de kolommen staan voor de maatregelen die zijn aangemerkt en aan de pijler zijn toegewezen als primair beleidsterrein; de lichtgekleurde delen staan voor de maatregelen die zijn aangemerkt als secundair beleidsterrein.
De langetermijnbegroting van de EU voor 2021-2027 en andere instrumenten bieden aanzienlijke steun voor de transitie. Zoals aangegeven in het investeringsplan voor de Europese Green Deal 49 streeft de Unie ernaar de komende tien jaar ten minste 1 biljoen EUR te mobiliseren ter ondersteuning van duurzame investeringen via de EU-begroting en de bijbehorende instrumenten. Dit bedrag houdt rekening met de publieke en private financiering die wordt verkregen door de begrotingsgarantie van de EU in het kader van het InvestEU-programma als hefboom te benutten. 30 % van de begroting 2021-2027 zal worden besteed aan de groene transitie, bijvoorbeeld via het cohesiebeleid en het gemeenschappelijk landbouwbeleid, maar ook via specifieke programma’s zoals het LIFE-programma, het mechanisme voor een rechtvaardige transitie en de fondsen voor innovatie en modernisering. Het InvestEU-programma ondersteunt investeringen in digitale infrastructuur, technologieën en vaardigheden, met name via het onderdeel onderzoek, innovatie en digitalisering. Daarnaast zal de digitale transitie worden ondersteund vanuit verschillende EU-fondsen, met name via het cohesiebeleid, Horizon Europa, het programma Digitaal Europa en de Connecting Europe Facility.
